“地下城”：建和用不再成为“两张皮”

“地下城”伴随着中国城镇化快速拓展，但是防空袭的初衷却有所淡忘，许多城市出现了两张脸孔。

1971年1月15日，北京长安街下面，一列火车呼啸而过，这是中国以防空袭为主要目的修建的第一条地铁。如今，纵横交错的地铁、商场、博物馆、电影院，在各大城市的地下延伸。

“地下城”伴随着中国城镇化快速拓展，但是防空袭的初衷却有所淡忘，许多城市出现了两张脸孔。一张是地下商业建设的脸，光鲜亮丽：商户林立，车水马龙；一张是人防建设的脸，略显苍白：人防需求贯彻不够，防护标准普遍偏低。这两张脸叠加在一起，造成不少城市建设碎片化严重，建和用成了“两张皮”。

“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党的十九大报告直面党和国家事业遇到的新课题。一个安全的城市是实现美好生活的基本要素。北京、安徽、南京等省市人防部门进行了一些有益探索，让“地下城”从规模扩大转向品质提升，人防建设与城市地下空间开发利用同步科学发展。

长沙市这个由地下通道改造成的迷你公益图书馆明亮、温馨，成了附近居民最爱的阅读天地。

　平时建设与战时使用如何统筹？南京市人防办牵头规划地下空间——

　　深达10层的“地下室”宜居也能防

解放军报讯向军、记者程荣报道：地下空间规划设计100万平方米，4条地铁线通过，商办用地21块，广场绿地3块，在基本满足居民生活所需的同时，其防护等级超出标准，这就是国内目前规划建设的最大体量地下空间建设项目——南京市江北新区中央商务区“地下城”。

“这个项目今年9月30日开工建设，其最大的亮点就是统一综合规划。”11月9日，南京市人防办主任傅阳告诉记者：“人防办全程参与到新区地下城的规划中，确保了每一个规划细节都充分贯彻人民防空的需要。”

2015年3月，南京市成立地下空间开发利用领导小组，人防办是牵头部门之一，承担地下空间开发利用管理职能。市政府把人防重点工程建设和地下空间开发列入“挂图作战”任务，提高地下空间开发的综合效益，避免出现平时建设与战时使用“两张皮”的现象。

两年来，市人防办联合市规划局，开展全市地下空间普查，建立地下空间数据共享平台，努力实现互联互通、连网成片，促进地下空间合理有序开发利用。

他们坚持问计于民的原则，面向市民、开发企业、政府部门开展问卷调查、座谈调研，据此编制完成《南京城市地下空间开发利用总体规划》《南京市“十三五”地下空间开发利用规划》，制定《南京市地下空间规划编制技术要求》，开展南部新城、江北新区、河西南部等重点地区人防工程控制性详细规划编制工作；启动了湖南路、迈皋桥片区地下空间控制性详细规划编制工作。2016年4月，《南京市城市地下空间开发利用管理暂行办法》出台，明确了“地下空间开发利用应当兼顾人民防空需要，优先发展城市基础设施、公共服务设施和防空防灾设施，鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发。”同时，南京市把重点工程建设与城市地下空间开发融合发展作为重点任务，列入了市政府部门目标责任和绩效考核内容。

在一系列举措的推进下，全市人防工程建设面积持续增长，经天路等5个地铁换乘中心人防工程项目落地，康盛花园等4个老小区的人防停车场建成投用。备受关注的长江路过街通道人防工程也即将完工，将成为人防工程结合城市建设的新范本。

城市规划与人防规划如何合一？安徽省地下空间规划融入国防考量——

　　“城市病”缓解同时防护能力在提高

解放军报讯记者程荣、特约记者杨开斌报道：11月9日，记者从安徽省人防办获知：安徽省《城市地下空间及人防工程综合利用规划》编制完成，至此，该省各地市将用一张图纸建一座地下城，使原来互不相通的“人防孤岛”联片成网，既能缓解交通拥堵、土地紧张、污染加剧等城市病问题，又能增强人防工程的战备效益。

“十二五”期间，安徽省城市地下空间开发进入了加速发展期，但不少问题随之出现：层次低、标准不规范、承载能力不足，缺乏可持续发展的地下空间开发规划。改变这一现象，必须通过规划引领，统筹开发城市地下空间。

说起来容易做起来难，仅靠人防部门，难以改变现状。该省人防办积极争取地方党委、政府的支持，率先推行城市地下空间规划和人防工程综合利用规划“两规合一”的模式。

这期间，安徽省迎来了一次重要的机遇。2014年，国家赋予安徽省地下空间建设和管理研究试点任务。该省在芜湖、滁州、铜陵、安庆、宣城等5市进行城市地下空间规划及人防工程综合利用规划（简称“两规合一”）编制试点工作。

全过程参与试点任务的安庆市人防办副主任陈礼湖介绍，“两规合一”改变了规划部门不了解人防需求、人防部门不参与城市空间管控的局面，人防部门的话语权增强了。省人防办与建设规划等10多个部门进行沟通对接，制定了《城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则》，并印发《审查程序》《实施办法》等配套法规，冲破“楚汉界线”。

为了规范建设，安徽省在省、市、县各级行政服务中心设立了人防审批窗口，在规划、立项、设计等方面从源头上严格把关。各地市也相继出台了一系列的规定，加强对建设全过程的监督管理。近些年，合肥、芜湖、安庆、铜陵、六安、淮南等城市利用社会资金在中心城区单建的大型地下设施相继投入使用，总面积超过10万平方米。这些地下空间设施既满足了人民防空的需要，也增加了停车、仓储、群众娱乐等多项城市功能，人防工程与地铁、隧道、地下综合管廊、地下商城等公共设施上通下达、联片成网，缓解城市病的同时，也提高了城市的综合防护能力。

战备效益与社会效益如何双赢？北京市民防局强化公益性质——

　　能抗空袭的人防工程也惠民

解放军报讯许金普、记者贾勇报道：深秋时节，“一带一路”上的非遗艺术之都主题展，吸引了大批游客来到北京市西城区月坛雅集传艺荟参观，现场除了景泰蓝、唐三彩、内画鼻烟壶等数百件非遗艺术品，还有燕京八绝传承人在内的30多位工艺大师与参观者见面。

然而很少有人想到，这座高端大气且免费向公众开放的艺术殿堂，是由人防工程改造而成的，消防喷淋、防化洗消、应急照明、人员疏散等条件完全符合人防工程标准。

努力实现战备效益与社会效益双赢，是北京市民防局开发利用地下空间的一项原则，这既源于深刻的理论认知，又源于实践经验的总结。

传艺荟的前身是北京“天外天”小商品批发市场，许多北京“80后”甚至“90后”都在这里留下了儿时记忆：选玩具、买书包、修手机……2004年夏天，一场大雨把这里变成了“水世界”，批发市场择地新建。

闲置期间，人防工程成为人们眼中“废弃的市场”，不仅没有任何效益可言，连战备效能都难以保证。2014年，北京市民防局引入市场机制，与地方企业联合打造非遗艺术平台，使这座8000平方米的人防工程重新焕发生机。

市民防局工程管理处副处长田志华认为，对人防工程而言，保持战时效能与平时开发利用，看似是一对矛盾，其实两者也相辅相成：通过平时的开发利用，使其战备效能得以维护；通过维护战备效能，增强人防工程的安全系数和舒适度，吸引企事业单位参与开发。

在这种理念推动下，近年来，北京市人防工程开发呈现出企事业单位踊跃参与、公益功能日益突出的局面：丰台区方庄民间艺术馆，建筑面积将近500平方米，设有书画、布艺、剪纸、环保等10个工作室，10余位民间工艺大师在此传道授业；大兴区永华南里社区邻里文化展览馆，建筑面积1100平方米，集中展示邻里文化的影像资料、社区榜样的风采；朝阳区安贞街道青少年阅读体验基地，集手工制作、安全技能培训、才艺展示于一体，逢年过节举办民防主题庙会……

“虽然许多场馆装饰得多彩多姿，但人防工程的主体结构丝毫没有改变。”田志华介绍说，目前，全市用于公益便民类人防工程共计3500多处、超过1600万平方米，占到全部在用人防工程总面积的92%，实现了人防工程的战备效益与社会效益的有机统一。