罚几十亿能解决上网又贵又慢吗

2011年11月10日 15:05
来源：腾讯网

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国家发改委反垄断局证实，已对中国电信和中国联通两家公司的宽带业务进行反垄断调查。相关负责人表示，如事实成立，预计不久后将下达处罚，按《反垄断法》的相关规定，两家运营商将可能面临数亿到数十亿的罚款。

“数亿到数十亿的罚款”，这是一个惊人的数字，中国从未开出过这么大的罚单，而且还是对国企。这也被称为自2008年正式生效以来一直“沉睡”的《反垄断法》的首次“利剑出鞘”。

在中国上网又贵又慢，这既是广大网友的切身印象，也是被众多权威数据所印证的事实。但为什么说这是垄断惹得祸？假如真的罚了电信联通几十亿，上网难的问题就能解决了吗？

为什么中国网络又贵又慢？

原因一：表面上有很多运营商，但实际上仍是电信、联通两家垄断

众所周知，凡是市场出现不合理的高昂价格，基本都是垄断造成的。但如今在多数地方，宽带接入服务运营商确实已经不止电信、联通两家，例如，北京地区的民营宽带接入商大大小小至少有十来种，为什么说这仍然是电信、联通两家垄断呢？

原因在于，这些运营商都是二级运营商，没有自己的骨干网。对于这些小网运营商，其用户要访问的资源基本在电信、联通运营的骨干网上，所以就必须得给骨干网交“过路费”，即所谓“穿透价格”，否则其用户只能访问“局域网”而非“互联网”。而且小网访问骨干网，基本上流量都是从骨干网到小网，所以二级运营商都要向电信联通进行单向结算。

然而，这单向的结算费率相当不合理，而且对于直接竞争对手，电信、联通往往还要开出歧视性价格。这个价格完全是操纵大运营商之手的，据介绍，最近几年，随着带宽的提高，美国的穿透价格下降了10倍，而中国的保持了4年不动。如此一来，二级运营商保本且难，更何况乎让市场形成有效竞争了。而且，让不让竞争对手接入自己的骨干网，也由大运营商说了算。

据称，两家运营商的垄断行为之所以受到相关部门的注意，就是源于2010年下半年大网对小网进行倾轧的“断网事件”——当时，一些小运营商试图让用户以较低廉的价格接入中电信的骨干网，但却遭电信直接斩断“穿透流量”。2010年8月12日至9月9日，27天内，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并有28210用户面临退网。据业内人士估测，这场清理波及的互联网用户可能超过1000万。

毫无疑问，这种行为有“滥用市场支配地位”的嫌疑。造成这种情况的，正是“南电信”、“北联通”在各自势力范围内的垄断地位。

而别的有实力自己建骨干网的国营大通信厂商，如中国移动，则迟迟得不到进入宽带服务领域的牌照。

原因二：“世界上最远的距离不是天涯和海角，是电信和联通”

2002年，原“大中国电信”进行了南北拆分重组，北方九省一市划归“中国网通”（后来并入中国联通），南方成立新的中国电信集团公司，这次拆分，本意也是为了促进竞争，也让两家从此走上独立发展的道路。

然而，也正是从这时起，随着各自的竞争和网络建设，“南北不通”成为中国互联网乃至世界范围的一道奇景——玩网络游戏的人最清楚，两网互联时，无论带宽多少，无论是不是在同一个城市，都能卡出人命来，犹如一个是地球网，一个是月球网。很多人笑称：“世界上最远的距离不是天涯和海角，是电信和联通”。

这里的原因，行内人都清楚，主要不是技术上的，而是人为的。电信和联通是竞争关系，而电信的体量稍大，要是互联互通的话，对联通可能更有利，所以电信对此的热情并不大。并且，两者互联互通最大的受益者其实是二级运营商，这也不利于保持两者的垄断地位。这就是为什么“南北不通”喊了这么多年，却始终没有得到解决的原因的。据这次发改委调查的说法，目前中国电信和中国联通之间直连宽带为261.5G，仅占两公司拥有1078G国际出口宽带的24.3% ，这即是说，从电信访问联通，可能比访问国外的网站还要困难。而且，互联的质量也很低，两公司2011年1至9月骨干网互联时延为87.7至131.3毫秒，丢包率为0.2至1.9%，均不符合原信息产业部《互联网骨干网兼互联网服务暂行规定》时延不得高于85毫秒，丢包率不超过1%的要求。要知道，这个标准可是10年前制定的。毫无疑问，这种行为也有利用垄断地位干扰市场发展的嫌疑。

以上两大问题，就是发改委着重调查这两家公司垄断行为的原因，这也是在国际权威组织的国家网速排名中，中国往往排在一百名之后，而单位速率网费却相对昂贵的原因。当然，这里也有硬件建设滞后、国家幅员广大等因素，但垄断才是最根本的原因。业内人士认为，中国宽带市场在效率上的表现还比不上移动市场。

为什么中国宽带市场是“伪竞争”？

“伪竞争”的出现因行业本身有天然垄断因素

由于宽带网络的物理建设有很高昂的成本，并且用户只需要使用一种网络。所以宽带接入这个行业在一定程度上与自来水这种“天然垄断”的行业是类似的，所以在根子上，宽带接入就不可能成为完全竞争的市场，这是硬件上就决定了的。从经济学上讲，宽带接入服务无疑具有“公共物品”的一些特点。所以，并不是把“大中国电信”拆成两半就自然会形成良性竞争了，这两半大有可能守着自己的地盘，满足于做市场上“唯二”的寡头。

然而，与自来水这种单一的服务又有很大不同，物理层之上，宽带业务是有很多不同的服务的，例如可以定不同速率的套餐，可以提供不同的增值服务等等，这表明这也不应该成为一个完全垄断的市场。

既不能完全竞争，又不能完全垄断，那该怎么办呢？

用严厉的法规促进竞争

人们在购买互联网接入的时候，实际上购买了接入整个互联网的权利，而不是哪个具体的ISP的网络。从这个意义上讲，需要相应的法规来保障消费者的权益。

事实上，这也是整个通信产业所固有的特征，从固话到手机业务莫不如此。这个行业既有公共运营属性也有自由竞争属性，对此，最好的办法就是利用严厉的法规来促使通信运营商们维持行业的公共运营属性，同时又最大程度上促进运营商们的竞争。

具体来说，就是用法规来保证“互联互通”，在宽带运营上，不仅骨干网运营商必须要互联互通，骨干网运营商与次级运营商也必须互联互通。

美国《1996年电信法》第251条和252条对互联互通做出了专门的管制规定。第251条建立了三个层面的互联互通管制；首先，规定了所有电信运营商的互联互通义务；其次，规定了适用于所有本地交换运营商的更加详细的互联互通义务；最后，规定了仅仅适用于本地固定主导运营商的互联互通义务。而更重要的是，对互联互通服务，该法案还制定了价格管制，要求互联互通的所有费用应当是基于成本的，而不应当考虑回报。

《1996电信法》可谓是美国电信行业最重要的法律，与之相辅相成的还有许多新设具体规定，以及强力的主管部门联邦通讯委员会（FCC）。反观我国，从1980年开始起草的《电信法》至今未能建立起来，判定电信联通互联互通不符合规定的依据依旧是十年前制定《电信管理条例》，但就这欠缺前瞻性的《条例》上的标准，十年后仍然达不到。不得不说在我国在电信行业的立法和执法方面，已经滞后到了什么程度。

而美国、英国、日本、韩国、新加坡等在互联网接入服务表现优异的国家，无一不是政府搭了良好的产业框架，制定了严格的保障竞争的规定，然后在市场良性竞争的基础上才达到了现在的服务质量。

罚款很重要，但还有更多要做的

对垄断行为处以天价罚款是对付垄断的重要方法

中国《反垄断法》自2008年开始生效，至今已实施三年多，期间也不乏相关的反垄断诉讼，但是《反垄断法》所确立的惩罚利器“处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”，迄今并无具体案例。也就是说，三年多来，这一反垄断惩罚利器仍没有真正亮剑。据称，发改委对这起事件调查的结果和处罚很快将会出来，那么，广大民众或许有幸看到这“对国有垄断企业进行天价罚款”这过往难以想象的一幕。

然而，对电信、联通这种巨型企业处以上一年度销售额1%到10%、总额多达几十亿的罚款，或许有网友疑惑这到底是不是乱来。其实，这个《反垄断法》中明文规定的比例并非拍脑袋而来，而是参照了国外的反垄断法，例如，欧共体条约及英国竞争法规定的罚款上限就达到销售额的10%，日本《禁止垄断法》规定的罚款也达到销售额的6%。

例如，欧盟委员会曾对数家发电设备生产商处以7.5亿欧元罚款，一月后又对几家大型电梯公司开出9.92亿欧元天价罚单。在美国开出这种天价罚单也是司空见惯。“罚款中心主义”正成为各国反垄断措施的特征。

当然，中国《反垄断法》第四十九条也规定了，“反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”。但如果真的认定电信和联通违反了《反垄断法》，那么至少该处以上年度销售额1%的罚款，这也多达好几亿元了。

但罚款也不能解决一切问题：引入更大的竞争才是根本解决之道

天价罚款虽然能让两家企业“肉痛”，但只要他们的垄断地位不倒，解决民众上网贵又慢的问题还是不那么容易。

目前妨碍这个市场进行竞争的因素还有很多，比如，这几大通信商中国移动、中国电信及中国联通等三大运营商的高管是经常互相调任的。如2004年，中国移动副总经理王晓初调往中国电信接任总经理；中国联通董事长王建宙调往中国移动接任总经理；中国电信副总经理常小兵到中国联通接任董事长；中国网通副总经理冷荣泉调任中国电信副总经理，接替早前常小兵的职位等等。

而在国有通信运营商的高管们互相调任的情况下，高管们并没有动力打破寡头垄断的现状。美国乔治亚理工大学的Dan Breznitz教授曾论证过这一点：高管们在将来可能会调任竞争对手的情况下，难以形成动机投入巨资使得现任企业拥有市场支配地位。

另外，由于这次发改委动用《反垄断法》和“天价罚款”的大动作，来得十分突然，震倒了无数认为《反垄断法》在中国只是摆设的人。所以很多人猜测这此调查背后没有那么简单，有传言称，这是广电为了三网融合使出的手段，也有人认为，是移动在背后鼓捣进入宽带市场。这些“阴谋论”能否成立，不得而知，但不管怎么说，要打破目前的现状，只有引入竞争。根据国外经验，只要一级运营商的数目大于等于3，就能形成基本的竞争态势，假以时日，宽带费用的降低和服务质量的上升可以期待。