保障农村一二三产业融合发展用地 宁波发布实施细则

4月2日，宁波市举行农村一二三产业融合发展用地实施细则解读新闻发布会，邀请市政府、市发改委、市自然资源和规划局、市农业农村局相关负责人介绍情况并答记者问。

发布会现场，市政府副秘书长、办公厅党组成员沈恩东向大家介绍了事关宁波乡村产业发展的重要政策——《关于保障宁波市农村一二三产业融合发展用地促进共同富裕的实施细则》。

推动农村一二三产业融合发展，是破解城乡二元结构、畅通城乡要素流动、全面推进乡村振兴的重大举措，也是拓宽农民增收渠道、壮大集体经济、扎实推进共同富裕的主要抓手。近年来，我市深入践行“千万工程”经验，加快农业从“数量型”向“质量效益型”转变，乡村旅游、农产品加工、农村电商、康养研学等新产业新业态蓬勃兴起，乡村正成为创新创业的热土、宜居宜业的家园。但在工作推进中，也存在“项目类型难界定、土地供应方式不匹配、权益保障存在风险”等制约乡村产业能级提升的瓶颈。

为贯彻落实中央和省级层面文件精神，我市在深入调研、充分论证、广泛征求意见，并严格履行合法性审查、公平竞争审查、社会风险评估等法定程序基础上，制定出台了《关于保障宁波市农村一二三产业融合发展用地促进共同富裕的实施细则》，已于2026年3月27日起正式施行，有效期五年。文件明确了一套覆盖“认定—规划—审批—供地—监管”全链条的“操作手册”，着力打通政策落地的“最后一公里”。其核心内容可以用四方面来概括：

第一，明确准入标准，解决“什么项目能落”的问题。文件界定了农业加工型、农旅融合型、全产业链型三类农村产业融合发展项目，明确其业态内涵、选址要求和用地规模。建立“村集体提出——乡镇申报并初审一县级联审一市级确认入库”的申报认定机制，确保项目真实、合规、优质。经认定的项目纳入市级全域整治数字化场景统一管理，有了这个官方“身份证”，后续的用地保障就有了依据。

第二，强化空间保障，解决“地从哪里来”的问题。已认定入库的项目，我们会纳入乡镇级国土空间总体规划，根据项目适用情况，以详细规划、“通则式”村庄规划管理规定或规划落实方案等做好规划保障，并以图则方式落实建设管控要求。同时，明确要求各地每年安排不低于5%的新增建设用地指标，专项用于乡村产业及配套设施建设。

第三，保障农民权益，解决“收益如何共享”的问题。《实施细则》着力构建强村富民的制度支撑，确保村集体不仅是土地的“所有者”，更是产业发展的“主导者”和收益分配的“决策者”。具体体现在三个方面：首先，从单一的“资产租赁”转向长效的“股权分红”，鼓励村集体通过自办或共办企业深度参与运营，可持续地享受产业链增值收益；其次，把“决策权”交给村集体，所有项目须经村集体民主决策程序，充分体现村集体意愿；再就是，给“土地价值”上把锁，合作各方应当签订权责明确的入股联营合同，作为对项目主体监管的依据；土地使用权作价入股时村集体应依法委托有资质的机构开展地价评估，防止村集体资产流失。

第四，健全监管机制，解决“长期如何管”的问题。我们建立了“年度备案、三年抽查、五年全覆盖”的评估机制，实行市县乡三级联动、多部门协同监管。同时制定负面清单，明确项目应退出情形，初步构建“准入一过程一退出”的全生命周期管理体系。

在这里，我也想特别强调一点：发展绝不能以牺牲耕地和环境为代价。《实施细则》自始至终贯穿一条红线：坚决遏制耕地“非农化”、永久基本农田“非粮化”。所有项目应当经过村集体经济组织成员（代表）会议依法表决通过，涉及土地使用权作价入股的，应当委托具备资质的评估机构开展地价评估，确保集体资产不流失、农民利益不受损。同时，在项目立项（备案）、规划许可、用地审批、不动产登记等各环节，统一标注“农村产业融合发展”属性字样，确保项目从源头到运营始终按融合业态管理，严禁变相用于房地产开发，严禁套用城镇工商业用地政策，确保政策红利精准惠及乡村实体经济。

目前，《实施细则》刚刚印发，但政策的导向作用已初步显现，部分项目已经进入前期洽谈对接阶段。下一步，我们将加快上线项目库数字化管理模块，组织开展专题政策宣贯和基层业务培训，优先支持一批示范项目落地，推动政策红利加快转化为发展实效。

乡村振兴是一篇大文章。《实施细则》的出台，为我市乡村全面振兴发展奠定了坚实的政策基础。我们相信，随着政策的落地见效，会有更多优质项目在四明大地落地生根，让村集体和农民真正分享到产业链增值的收益，为宁波绘就“共富共美”的乡村振兴新画卷提供坚实支撑。

中央和省级层面都已出台了一二三产业融合相关指导文件，此次宁波市级层面《实施细则》出台的背景和主要考量是什么？

沈恩东：总的来说，这份文件出台的背景，主要是为了促进农村一二三产业的融合发展。因为在推动农村一二三产业融合发展过程中，我们遇到了“用地难”的瓶颈。具体我们有两方面考虑：

一方面，是农村发展有现实需求。近年来，我市越来越多的乡村产业项目从传统种养加速迈向全链条融合发展，一二三产业融合成为农村产业发展的大趋势。比如，我们以前的种植业种粮，只是把粮食种出来，或者最多加工为年糕。但是我们现在粮食种出来以后，不仅可以精加工，种粮的稻田还可以做成旅游景点，可以发展第三产业，比如稻田景观、稻香咖啡等等。又比如花木不仅可以种植销售，也可以做成旅游景点。再比如，宁波的特产杨梅，以前只是种植鲜果，现在则可以加工为杨梅酒，也可以开展一些杨梅采摘服务，这些都是我们农村发展的现实需求。

第二方面的考虑，是政策有待完善。刚才记者也讲到，中央和省级层面都已出台了指导性文件，但就宁波来讲，还需要一套实施的细则，使大家更便于操作。

基于上述考虑，我市在严格遵循上位法律法规和指导政策的基础上，在全省率先制定出台了《实施细则》，从项目认定入库、规划保障、用地审批、土地供应，到不动产登记、供后监管，形成一套全链条的管理机制，让好政策真正可操作、可预期、见实效，切实为乡村产业高质量发展赋能。

项目是乡村振兴的“硬支撑”和“强引擎”。要解决“什么项目能落”的问题。请问，根据《实施细则》，什么样的项目符合申报条件？

市自然资源和规划局局长、党组书记 王寅星：什么样的项目能进这个“政策篮子”？我们可以用“三个应当同时满足”来帮大家判断。

首先，看“你是谁”——主体资格应当过关。企业主体可以是村集体经济组织依法设立的企业，也可以是村集体与单位、个人通过土地使用权入股、联营等方式共同举办的企业。项目主体须体现村集体主导意愿，如果是合作企业，合作各方应签订权责明确、收益分配合理的书面合同，对合作方式、股权比例、运营责任、收益分配、退出机制等核心条款作出约定，并按规定履行民主决策、鉴证备案等程序。同时，鼓励村集体深度参与运营管理，确保村民在产业链中获得长期稳定收益。

其次，看“你干什么”——产业方向应当对路。项目需依托本地农业资源，可以延伸发展农产品初加工、流通、农村电商、休闲旅游、文化体验等“接二连三”产业。文件中界定了农业加工型、农旅融合型、全产业链型三种类型，同时，考虑到乡村新业态不断涌现，我们鼓励相关主管部门结合各自领域的发展热点，对项目内涵进行动态细化和更新，确保政策始终契合基层需求。

最后，看“地在哪”——选址布局应当合规。项目在认定入库阶段须明确选址，符合国土空间规划和用途管制要求。原则上应布局在村庄建设边界内，单个项目用地面积不超过20亩。对与全域土地综合整治紧密结合、整治方案经评审通过、预期成效显著的项目，可适度放宽用地面积限制。

确因发展农产品初加工、休闲观光旅游等需要，比如果蔬加工应靠近果蔬产区等，无法在村庄建设边界内落地的，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破建设用地指标、不破坏乡村风貌、符合生态环境分区管控要求的前提下，在边界外安排少量建设用地，单个项目用地原则上不超过5亩。

绝不能借“融合”之名变相进行房地产开发、纯工业建设、圈占农村土地。

根据此次出台的《实施细则》，在项目认定入库方面，主要明确了哪些内容？

市农业农村局副局长、党组成员 蔡伟华：乡村振兴的重点是产业振兴，产业振兴的关键是融合发展。近年来，我市将农村一二三产业融合作为现代农业和乡村振兴战略的重要内容来抓，新业态不断涌现，新功能持续拓展，新模式不断发展，我们这次出台《关于保障宁波市农村一二三产业融合发展用地促进共同富裕的实施细则》，主要是对村集体经济组织实施农村一二三产业融合发展项目的类型、主体、流程等进行了进一步明确。

首先是明确了农村一二三产业融合发展用地项目的类型。细则中的农村一二三产业融合发展用地项目是指以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的项目，具体包括农业加工型、农旅融合型、全产业链型三类，用地类型包括工业用地、商业用地、仓储物流用地。

其次是明确了农村一二三产业融合发展用地项目的主体。细则适用于农村集体经济组织使用国土空间规划确定的村集体建设用地兴办企业，或者农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式使用国土空间规划确定的村集体建设用地共同举办企业建设农村一二三产业融合发展项目及其用地的相关管理工作。

最后是明确了农村一二三产业融合发展用地项目的认定流程。由农村集体经济组织为申报主体，提交项目申报书、入股或联营合同草案、项目用地矢量图、农村集体经济组织成员（代表）大会决议材料等材料。乡镇（街道）对拟实施项目申报材料的真实性、完整性、合规性和项目主体资格进行初审。县级农业农村部门牵头发展改革、自然资源规划、生态环境等相关部门开展联合审查。市级收到经审查的申报材料后，牵头相关部门开展复核。复核通过的，确认项目入库并叠加“农村产业融合发展项目”标识。

《实施细则》为农村一二三产业融合发展项目申报到落地提供了清晰的指引，如果村集体或社会资本有项目想申请支持，具体应该怎么操作？

王寅星：我们的目标很明确，就是让真正扎根乡村、带动共富的好项目，有路径、有保障、有预期。《实施细则》设计了一套标准化、数字化、全链条的服务流程。主要分两步，第一步，由村集体经济组织作为申报主体提出申请并由乡镇政府初审认可；第二步，县级农业农村、发展改革、自然资源规划、生态环境等部门联合审查，通过后上报市级对口部门复核入库。入库后就可推进项目落地实施了。

当然，为维护村民利益和国土空间规划的严肃性，对弄虚作假、擅自改变用途或脱离产业实质的项目，一经发现将坚决依法依规处理。但总体上，只要项目真实、业态合规、前期准备成熟充分、公示公告等法律程序完备，我们坚持“应保尽保”“即报即审”，全力支持项目高效落地。

《实施细则》是在深入调研、广泛征求意见基础上形成的。政策的生命力在于落地，目前各地有意向项目申报吗？情况怎么样？

王寅星：在文件起草的过程中，我们就同步开展了项目意向征询，并依托这些真实的意向项目，组织了全流程的线下模拟审批，把“实战演练”中发现的问题和经验，直接反映到文件的修订完善中，确保政策内容既有针对性，又具有可操作性。

政策公开发布后，各地都反映文件内容对支持共同富裕、缩小“三大差距”具有积极推动作用，并都有来咨询项目谋划，目前了解到有5个项目相对进展较快，分别是鄞州的三个项目和奉化的两个项目。其中，鄞州姜山镇正在谋划一个现代设施农业产学研项目和一个区域性农产品加工中心项目，横溪镇正在谋划融合当地茶业种植加工与茶旅体验的农业产学研项目；奉化溪口镇结合当地花木园艺的产业基础正在谋划精品苗木园项目，锦屏街道打算联动水蜜桃种植与亲子游乐打造一个产学研项目。这5个项目中，1个已在准备项目认定申请材料，1个正在组建运营主体，另外3个项目正同步推进规划编制和项目认定材料。

在此，我们也借此机会表达，农村一二三产业融合发展项目是推动乡村振兴、城乡融合共富的重要载体，我们诚挚欢迎全市各地镇村结合自身资源禀赋与发展优势，积极谋划项目。无论是项目前期策划阶段，还是即将落地的攻坚阶段，我局都将积极做好全流程的服务保障。让我们携手努力，把这份文件的“政策红利”真正转化为共同富裕的“实绩实效”，共同谱写全市农村一二三产业融合高质量发展的新篇章。

宁波市下一步如何从项目管理和政策协同角度，更好推进《实施细则》落地见效？

市发改委总规划师 夏晖：《实施细则》的出台，既解决了农村新业态供地无依据、项目落地难的问题，更为推动农业高质量发展、拓宽农民增收渠道、促进共同富裕提供了有力支撑。

下一步，我们将从三个方面更好推动《实施细则》落地落实。首先是精准做好项目审核。立足职能，严把项目申报关口，确保项目符合经济社会发展规划导向，符合产业发展规划和产业准入要求，并具有一定的投资规模和较好的示范带动作用，确保项目不仅“有地用”，更能“用好地”。

其次是全力赋能项目落地。协同自然资源规划、农业农村等部门，优化审批流程，打通堵点难点，推动项目快落地、快建设、快见效。同时，充分放大政策的“软机制”建设效应，精准对接国家资金支持赛道，支持符合条件的农村一二三产业融合项目申报政策性资金支持，形成“用地+资金”双重保障。

最后是强化政策协同。推动《实施细则》与共同富裕、乡村振兴等相关政策有机衔接。例如，近期，市里正研究制定山区海岛乡镇高质量发展相关政策，一二三产业融合供地政策作为关键一招，将为优质项目落地提供有力保障，推动以项目带产业，以产业促增收、促共富，实现政策从“单点突破”向“整体联动”转变，充分发挥合力、跑出实效。