覆盖六千万人、预算近150亿美元，印尼免费营养餐计划为何突然刹车？

7月14日，几批特殊的“债主”走进印度尼西亚国会。他们不是银行，也不是大型承包商，而是免费营养餐计划的厨房经营者。

三个经营者协会在国会听证会上称，不少成员按照政府要求建设厨房、购置设备并取得许可，却因为国家营养局暂停新增厨房而无法开业。偏远地区食品与营养协会负责人表示，其成员建成一座厨房至少要投入15亿印尼盾（按7月21日印尼央行中间价，1万印尼盾约合3.77元人民币），有人为此借款，甚至出售资产。现在约有1200座偏远地区厨房已经准备就绪，却不能投入运营（路透社）。

这些经营者原本押注的是印度尼西亚规模最大的福利计划之一。免费营养餐计划2025年1月启动，最终目标是为8290万名学生、幼儿、孕妇和哺乳期妇女提供餐食（安塔拉通讯社）。截至2026年4月底，受益者已达6196万人，投入运营的供餐厨房接近2.8万座（安塔拉通讯社）。短短一年多时间，项目就把免费餐送到了大约五分之一印尼人口的面前。

如今，计划却突然踩下刹车。2026年预算已从335万亿印尼盾降至268万亿印尼盾，约合148亿美元（安塔拉通讯社）。政府暂停批准新的厨房地点，并重新核定受益对象。从追求覆盖人数转向压缩预算、整顿厨房和精准识别，政策方向已经发生明显变化。那么这项雄心勃勃的福利计划为何如此迅速地触及边界？

一、厨房跑得太快，规则和监管没有跟上

印尼免费营养餐并不是让数千万人到“免费餐厅”吃饭。承担供餐任务的SPPG是集中制作、分装和配送餐食的营养服务单位，餐食随后被送往附近学校和基层服务点。为了迅速铺开网络，政府吸引基金会、企业和其他社会力量先行投入场地、设备和人员，再按供餐量支付食材、运营和设施费用。

这套模式降低了政府一次性建设厨房的压力，却制造了强烈的扩张冲动。对政府而言，厨房越多，覆盖人数越容易快速上升；对经营者而言，只要厨房获批并持续供餐，就可以依靠政府付款回收投资。按照国家营养局公布的标准，每份餐食总费用大致为1.3万至1.5万印尼盾，其中包括食材费、运营费和设施费用。设施补贴以一座厨房每天服务约3000人为基准，每个运营日可达600万印尼盾（印度尼西亚国家营养局）。

当政治目标、行政考核和私人投资同时指向“尽快扩大规模”时，厨房数量增长很容易跑在需求核验、人员培训和卫生监管之前。国家营养局公布的数据显示，从2025年1月到2026年5月29日，共有8182座厨房曾因卫生、设施或运营等问题被暂停，其中2213座当时尚未恢复（印度尼西亚国家营养局）。不同厨房被暂停的原因并不完全相同，但如此大的数量足以说明，高速扩张已经超过部分地区的管理能力。

这也是此次“刹车”的第一层原因：厨房扩张已经超过当前供餐任务以及财政和监管能力所能承载的范围，继续增加只会形成更多闲置设施。一边是部分地区已有大量设施需要整改，另一边是约1.3万座新厨房还在等待进入体系（路透社）。如果继续按原速度扩张，政府不仅要承担新增餐费，还要同时解决人员、采购、物流和食品安全问题。

政策降速可以控制风险，却把此前被扩张掩盖的成本一下子暴露出来。政府可以停止审批，已经借款建设厨房的经营者却无法让贷款、设备折旧和用工成本同步停止。原有制度鼓励社会资本先投入，却没有清楚规定项目缩减时谁来承担损失，也缺少透明的准入顺序、退出程序和补偿规则。

这意味着，免费营养餐眼下遭遇的并不只是财政紧张，而是一场典型的过度扩张危机：政治承诺跑在制度建设之前，厨房数量跑在监管能力之前，私人投资又跑在政府长期支付能力之前。其后果不只是一批闲置厨房，还包括食品安全风险、沉没资本以及政府与合作方之间的信任损耗。

二、降低扩张速度，长期账目仍然难平

暂停新增厨房可以缓解眼前的执行压力，但它不能自动解决第二层、更根本的问题：即使每座厨房都合格，这项计划能否长期负担得起？

按上述受益规模、单餐标准和供餐天数作一个粗略估算。如果最终覆盖8290万人，每份餐食按1.3万至1.5万印尼盾计算，并假定每年供餐260天，年度支出约为280万亿至323万亿印尼盾。这还没有充分计入价格上涨、偏远地区物流以及监管成本，已经接近甚至超过调整后的项目相关预算。

免费餐属于必须逐年支付的经常性支出。覆盖人数、供餐频率和单餐标准一旦固定，财政每年便要承担相近成本，并相应压缩教育、医疗和定向扶贫等其他项目的支出空间。因此，长期可持续性的关键不是有没有必要供餐，而是哪些群体应由财政保障、每年供应多少天，以及中央和地方怎样分担成本。

印尼最新的政策转向已经触及这个核心。普拉博沃7月15日要求重新核验受益人，优先保障低收入家庭和发育迟缓率较高地区。这些措施说明，问题已经从“怎样更快覆盖”转向“谁最需要免费餐、怎样以较低成本供餐”。

但若只是放慢新增厨房，最终仍坚持8290万人的覆盖目标，财政矛盾只是被推迟，并没有消失。要让项目持续运行，政府必须为福利承诺划出边界。

三、成功的免费供餐，都有清晰的制度边界

免费学校供餐并非没有成功先例。芬兰、巴西、印度和日本都已形成持续运行的学校供餐制度。这些项目证明，公共财政长期改善儿童营养是可行的，但它们的共同点不是“免费”，而是范围明确、责任清楚并依托既有学校系统。

芬兰自1948年起向学生提供免费午餐，法律将供餐限定在上学日。巴西全国学校供餐计划主要服务基础教育阶段学生，由中央和地方共同承担责任，其中至少30%的联邦资金须直接购买家庭农业产品。印度的“总理营养力量建设计划”覆盖政府及受助学校一至八年级学生，在上学日提供一顿热餐，中央和各邦分担成本。日本则长期采取地方政府负担设施和人员、家庭主要承担食材费的模式。

这些制度的共同边界十分清楚：主要服务学生，不是面向近三成人口的广泛供餐；主要在上学日供应，不是无限期、全场景保障；大量使用学校食堂和地方行政体系，而不是在短时间内新建庞大的私人中央厨房网络；成本也通常由中央、地方乃至家庭分担，而非完全由中央财政兜底。

斯里兰卡的全民食品补贴政策则是反面案例。这项政策曾向全民补贴大米等基本食品，本意是让普通家庭都吃得起饭，但不分收入高低，富裕家庭也能享受。到20世纪70年代末，这笔支出一度相当于国内生产总值的5%、政府支出的15%，财政已经难以承受（世界银行）。1979年，斯里兰卡政府取消全民补贴，改为向低收入家庭发放食品券。

与这些案例相比，印尼原来的设想同时叠加了几个高风险条件：覆盖对象接近全民福利的规模，主要依靠中央财政，短时间大量增加私人厨房，同时以固定单餐标准持续购买服务。目前尚没有与这种组合高度相似、可以直接复制的长期成功样本。

因此，印尼免费营养餐要走出当前困境，不能只在扩张速度上做减法，还需要重新设计制度。比较现实的方向，是优先覆盖低收入家庭、营养不良高发地区和义务教育阶段学生，将供餐集中在上学日；尽量利用现有学校食堂，减少重复建设；同时明确中央、地方和有支付能力家庭的责任，并为经营者建立可预期的准入、退出和补偿机制。

四、“刹车”是纠偏，也是一次边界测试

印尼免费营养餐计划还没有被取消，把此次调整直接写成项目失败并不准确。它已经覆盖六千多万人，也真实减轻了许多家庭的生活负担。眼下的暂停和重整，更像是项目从政治动员阶段进入制度检验阶段。

但这次“刹车”也不是偶然波动。短期看，它暴露出厨房扩张超过治理能力；长期看，它揭示了普遍供餐承诺与财政承载能力之间的落差。前一个问题可以通过放慢建设、加强监管来缓解，后一个问题却只能通过缩小对象、调整标准和分担责任来解决。

一项福利计划可以依靠政治承诺快速启动，却不能依靠承诺本身长期运转。印尼真正需要回答的，已经不是免费营养餐要不要继续，而是应当把有限资源优先给谁，并用怎样的制度确保每一份免费餐都能持续送到最需要的人手中。

作者: 温铭凯(宁波财经学院RCEP成员国研究中心讲师)