9月10日，第17届东盟卫生部长会议在吉隆坡举行开幕式。雾霾本未列入正式议程，却成为了当日各国卫生部长场边磋商的重要话题，并表示后续可以交由东盟卫生高级官员会议继续推进。
把烟霾推到卫生部长面前的，是一条迅速上升的病例曲线。印尼卫生部数据显示，林火相关呼吸道疾病患者不断飙升，七个受灾省份已有超过1250万人暴露于烟霾。 烟雾越过印尼西加里曼丹与马来西亚砂拉越之间的边界，9月4日马来西亚砂拉越西连的空气污染指数超过500，迫使当地进入紧急状态；虽砂拉越受影响学校已经复课，但到15日上午，马来西亚全国又有38个地区处于“不健康”水平。
就在污染反复的9月8日，马来西亚总理安华要求东盟重新审视现有跨境雾霾应对机制。
耐人寻味的是，跨境雾霾早已成为东盟制度化治理的区域议题。从1997年《区域雾霾行动计划》、2002年区域条约，到目标指向2030年的第二份“无烟霾路线图”，相关治理链条已经延续近30年。
东盟的跨境雾霾治理体系，当初如何一步步走向条约化与常态化？而当行动计划、区域条约、监测预警和长期路线图均已具备，雾霾为何仍在2026年再次被推至区域合作议题的前台？
东盟雾霾治理的形成与边界
1997年，一场大火让东南亚的国界成了烟霾面前的一道虚线。在气候异常干旱时的以火清地措施迅速演变为失控灾难；排干后的泥炭层持续阴燃，使得火势格外难以扑灭。1997至1998年火季结束，约800万公顷土地被烧，烟霾波及至少六个东南亚国家，造成超过90亿美元的经济、社会和环境损失。这场起于土地开发的火灾，由此成为区域性的健康、交通与经济危机。
其实，早在20世纪80年代至90年代，多轮森林火灾和越境污染已使雾霾问题进入东盟部长级议程。
真正的转折发生在这场1997年的火情危机之时。当年12月，东盟首次举行专门的雾霾部长级会议，通过《区域雾霾行动计划》，将合作拆分为预防、减缓和监测三部分，并陆续建立苏门答腊和婆罗洲次区域灭火安排。
至此，雾霾治理开始从临时磋商转向常设会议、国家行动计划、卫星监测和跨境救援共同构成的制度链条。
2002年，东盟便将合作写入具有法律约束力的《东盟跨境雾霾污染协定》，协定于次年生效。2005年，苏门答腊泥炭地火灾使马来西亚部分地区进入烟霾紧急状态，东盟随即启动双边和区域机制：马来西亚调派100名消防员、25名特别救援人员及装备，筹备人工降雨；新加坡则提供高清卫星图和火点坐标，并提出派遣飞机。
不过当年的那次行动也暴露了合作的边界：东盟可以做到交换信息、撮合援助，却没有一支能够自行介入的区域消防力量。根据协定，跨境援助必须由受援国提出请求或表示同意，现场处置权仍掌握在成员国手中。
另一方面，在2013年获批建设的东盟次区域雾霾监测系统，很快就撞上了地图共享的权限边界。该系统原本计划将卫星火点与土地用途、企业特许经营区地图叠加，以锁定可能的责任主体；但由于成员国未能提供相关地图，系统迟迟无法投入运行。东盟虽然能够追踪火点与烟的扩散路径，却仍难确认火在谁的土地上燃烧、最后应由谁承担灾情的责任。
2014年，新加坡通过具有域外效力的《跨境烟霾污染法》；但截至2026年2月，针对2015年烟霾事件所涉公司的调查中，仍有4家公司调查尚未结案。
火点、土地权属、企业控制关系与越境污染后果之间，始终存在一条难以闭合的证据链。这也使得历次危机中地区舆论和人权机构的批评开始关注协议能否穿透国界和公司层级，将责任真正落实到具体主体。
合作目标也随之不断后移。东盟2016年提出“到2020年实现无烟霾”的路线图，此后又制定覆盖2023—2030年的第二份路线图；截至2026年7月，中心的设立准备仍在推进，但《设立协定》尚待成员国完成批准和文书交存。直至2026年，完整的区域治理架构仍未全部落地。
事实上，近30年制度建设的成效显著，它使火点预警更早、信息流动更快，也使跨境援助逐渐有章可循，成员国在烟霾来临时不再完全各自为战。
但现实中较易落地的区域合作，仍主要集中在监测和应急层面，能够发现火情、协调救援，却很难在点火之前触及土地开发背后的利益关系。对于土地和企业信息共享、跨国经营主体追责以及受害者救济，东盟仍缺少具有强制执行力的区域问责与救济机制。
从治理的断点开始转向
2026年，将跨境雾霾重新推回公众视野的，仍是一轮从印度尼西亚烧起、随风越过国境的森林与泥炭地大火。
不同的是，这一次火势并非毫无预兆。7月9日，东盟次区域部长级会议已指出，南部区域上半年火点同比增加约86%，并警告厄尔尼诺可能使8月至9月更加炎热干燥。8月26日，东盟专业气象中心将预警升至最高的三级。
此后，分布在加里曼丹和苏门答腊的火点迅速连成大片烟区。进入9月，西加里曼丹首府坤甸一度能见度不足一公里，航班运行受到影响；到9月9日，印尼七个受灾省份已有超过1250万人暴露于烟霾，相关呼吸道感染报告病例从月初约5.1万例增至11.3万例。
烟雾越过边境后，马来西亚砂拉越首当其冲。9月4日，西连空气污染指数突破500，当地进入紧急状态；7日至11日，砂拉越647所学校暂停到校上课，近20万学生受影响。紧急状态虽已解除，污染却未退场，至15日下午4时，马来西亚全国仍有39处监测点处于不健康水平。
这场危机再次暴露了现有机制的断点：气象中心能够做到越境连续更新火点、风向和烟霾路径，人员和设备的调动却仍须逐国确认。8月24日，印尼已批准马方飞机进入其空域开展人工增雨；但截至9月9日，马方拟进一步部署的部分灭火资产仍待印尼确认。
另一方面的落差在于，烟霾造成的健康风险已经越过部门边界，相关治理却仍停留在环境治理，与卫生部门尚未形成稳定、常态的区域响应机制。9月10日，第17届东盟卫生部长会议上，烟霾虽在部长间展开场边讨论，却没有被列入正式议程。同日启动的《东盟战略卫生议程2026—2030》，则将应对各类危害与新型公共卫生威胁列为重点，虽为雾霾议题进入卫生合作留下了制度上的余地，却也并没有直议雾霾主题。
应对9月火情，当马来西亚总理安华在此时提出强化东盟机制时，首先强调的是烟霾对儿童和婴幼儿健康的影响，并旗帜鲜明地表态不会保护被证实参与违法焚烧的马来西亚企业。
地区社会组织的督促则延续了责任穿透国界的一贯主张，但把合作方向更进一步推进到火灾的预防之中。东盟人权议员组织（APHR）要求公开特许经营区地图、追踪农产品供应链，并统一空气质量指标；绿色和平等团体主张印尼共享地块与调查材料，马来西亚据此核查本国企业及其供应链的关联，让跨境证据能够支持各国执法。
高风险地区预警提供空间坐标，经营者跨境溯源提供责任坐标，两者共同构成预防机制的底图。火点、地块、企业控制关系和供应链一旦连通，进一步嵌入执法和预算机制，巡查、泥炭地复湿、基层防火和资金投放便有了具体落点。
但共享地图涉及土地开发利益，调查跨国经营主体需要衔接各国执法权限，事前预防更要求持续投入。数据开放、证据互认、援助启动和资金分担，每一项都触及成员国的权力与成本。
如今，东盟雾霾治理的路线图已经写到2030年。但预警能否及时换来行动，火点能否迅速对应到地块与企业，旱季结束后预防资金能否继续流向高风险地区，答案仍要等到下一个旱季，由成员国的具体行动写下。各国愿意开放多少数据、约束多少关联企业、承担多少长期成本，将成为衡量合作诚意的具体刻度。
季风还会再次转向。届时，区域间的承诺能否落实为一张公开的特许经营区地图、一次有结果的问责调查和一笔持续到位的防火资金，将决定东南亚能否走出这场延续近30年的灰色循环。
作者：陈旻（宁波财经学院RCEP成员国研究中心助理研究员）
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